Zakres kontroli wniosku o dofinansowanie projektu budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych – Komentarz

Nowy okres programowania perspektywy finansowej na lata 2014-2020 skłania do zastanowienia się na kwestią zakresu kontroli wniosków o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej z punktu widzenia kryterium „zgodności projektu z wymogami prawa” jak również „kompletności i poprawności dokumentacji środowiskowej”.

Jeśli chodzi o pierwsze kryterium, to przywołać należy wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. (sygn. II GSK 965/10)[1] w którym uznano, że podstawą negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu może być brak zgodności projektu z prawem krajowym lub wspólnotowym w zakresie związanym z oddziaływaniem środowiskowym. Przy czym, owa niezgodność może polegać na dołączeniu do wniosku prawomocnego postanowienia Prezydenta Miasta K. o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, które Komisja oceniająca projekt uznała za wadliwe. NSA w wyroku podtrzymał argumentację WSA w Szczecinie zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 07 lipca 2010 r. (sygn. I SA/Sz 442/2010)[2], zgodnie z którą, Komisja oceniająca projekty stwierdziła, że przedmiotowe postanowienie podjęte zostało bez uprzedniego zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a zatem z naruszeniem prawa, tj. z pominięciem wymogu określonego przepisem art. 64 ust. 1 pkt 1 Ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[3]. Jak stwierdził NSA od dnia 15 listopada 2009 r., Prezydent Miasta K. nie był już uprawniony do wykonywania zadań nałożonych na regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej (por. 156 w zw. z art. 174 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku). W konsekwencji, u podstaw negatywnej oceny zgłoszonego projektu stanowisko (zarówno orzekających w tej sprawie organów, jak i Sądu I instancji) legła przesłanka braku spełnienia jednego z niezbędnych kryteriów dopuszczających, jakim była „zgodność projektu z wymogami prawa”[4].

NSA podkreślił, że „zatwierdzone przez Zachodniopomorski Komitet Monitorujący kryteria merytorycznej, w tym środowiskowej, oceny projektów zostały udostępnione zainteresowanym podmiotom w [Wytycznych dla Wnioskodawców…] oraz w załączniku 1b do tychże Wytycznych, zatytułowanym [Przewodnik dla Wnioskodawców RPO WZ. Ocena oddziaływania na środowisko po 15 listopada 2008 r.], w którym m.in. wskazane zostały organy właściwe do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz organy właściwe do uzgadniania i opiniowania; np. dla przedsięwzięć z II grupy wyraźnie zaznaczono („ALE”), że starosta jest właściwy [w okresie przejściowym do 15. 11. 2009 r.]”[5].

NSA w komentowanym wyroku wskazuje również, że ubiegający się o pomoc finansową dla przedstawionego projektu podmiot, świadom wymagań wynikających z systemu realizacji programu jednocześnie godzi się na określone tym systemem warunki (w przeciwnym wypadku nie składałby wniosku) – na co zwracał już uwagę NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2010 r., (sygn. akt II GSK 539/10)[6].

Co więcej, NSA stanął na stanowisku, że „eksperci oceniający wniosek o dofinansowanie byli uprawnieni do merytorycznej oceny załączonych do wniosku o dofinansowanie projektu postanowienia oraz decyzji pod kątem określonych w programie operacyjnym przesłanek, zaś dokonana przez nich ocena w żadnym razie nie ani ww. postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia […] listopada 2009 r., ani też jego późniejszej decyzji dnia […] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań[7].

W tym miejscu należy postawić pytanie, czy rzeczywiście „kryterium zgodności projektu z  wymogami prawa” należy oceniać w sposób wskazany powyżej.

Wydaje się, że wcześniejszy wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2010 r. wyznaczył poniekąd właściwy kierunek dokonując oceny kryterium kompletności i poprawności dokumentacji środowiskowej. Otóż, NSA uznał po pierwsze, że kryteria ocen nie noszą same w sobie cech prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast uprawnienie Komitetu Monitorującego do zatwierdzania kryteriów wyboru projektów do finansowania w ramach danego programu operacyjnego ma podstawy w ustawodawstwie krajowym (art. 28 ust. 1 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju[8]) lecz przede wszystkim w postanowieniach art. 65 lit. a rozporządzenia Rady( WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210. 25).

Po drugie, zdaniem NSA powyższe kryterium ocen projektu obejmuje także kwestie merytoryczne dotyczące zgodności z prawem, jeśli zważyć że w opisie tego kryterium stwierdza się w sposób wyraźny, że chodzi także o to, czy dokumentacja ta sporządzona została między innymi w zgodności z prawem krajowym i dyrektywami UE w tym zakresie[9].  Instytucja Zarządzająca w myśl postanowień art. 25 pkt. 1 oraz art. 26 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju odpowiada bowiem za prawidłową realizację programu operacyjnego i wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 r. Obowiązki te stosownie do postanowień art. 60 lit. a powołanego rozporządzenia Rady obejmują między innymi zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego ale także, że spełniają mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Wykonywanie tych obowiązków nie jest uzależnione od tego na jakim etapie oceny znajduje się projekt co oznacza, że nie ma przeszkód wynikających z prawa powszechnie obowiązującego do wskazania ewentualnych naruszeń prawa na najwcześniejszym etapie oceny projektu jeżeli takie zostały dostrzeżone[10].

Choć twierdzi się, że „wadliwa decyzja w aspekcie prawa wspólnotowego dyskwalifikuje projekt z dofinansowania funduszami unijnymi”[11], nie oznacza to jednak, że wady decyzji nie można wyeliminować nawet na etapie realizacji projektu współfinansowanego w ramach regionalnego programu operacyjnego. Wada, o jakiej mowa w wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. może podlegać usunięciu w trybie wznowienia postępowania[12]. Pamiętać bowiem należy, że decyzja dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego jest objęta domniemaniem legalności.

W praktyce za niespełnienie kryterium zgodności z wymogami prawa uważa się niezaliczenie przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko[13], niespełnienie przez projekt oceny środowiskowej przez to, że wnioskodawca błędnie zakwalifikował projekt do IV grupy, podczas gdy należało go zakwalifikować jako tzw. „przedsięwzięcie podprogowe” wymienione literalnie w pkt 12c Aneksu II do Dyrektywy OOŚ („ośrodki wypoczynkowe i kompleksy hotelowe poza obszarami miejskimi wraz z inwestycjami towarzyszącymi”)[14].

Jako przykład kryteriów podlegających sprawdzeniu przez Instytucję Zarządzającą wskazać można kryteria wskazane w wytycznych Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego mianowicie: „Czy dołączona do wniosku dokumentacja  z postępowania OOŚ jest kompletna i czy została sporządzona zgodnie z prawem krajowym oraz wytycznymi MRR w tym zakresie? (czy wymagane w wytycznych załączniki są poprawnie tzn. zgodnie z wytycznymi wypełnione i dołączono wszystkie dokumenty wymagane dla danego typu projektu). Czy dołączona do wniosku dokumentacja  z postępowania OOŚ jest zgodna z dyrektywami UE w tym zakresie?(odpowiedź w oparciu o listę sprawdzającą z wytycznych MRR”[15]. Co więcej, w Wytycznych wskazuje się, że w ramach kryterium należy zweryfikować prawidłowość procedury dotyczącej przeprowadzonego postępowania związanego z oddziaływaniem projektu na środowisko, a także poprawność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i pozwolenia na budowę zgodnie z wspólnotowym porządkiem prawnym (czy spełnia wymagania prawa wspólnotowego w dziedzinie ochrony środowiska).

Odniesienie się przez Instytucję Zarządzającą do wad prawnych decyzji jest w praktyce orzeczniczej sporadyczne. Ocena wniosków o dofinansowanie zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2010 r. powinna sprowadzać się głownie do oceny adekwatności decyzji do rodzaju przedsięwzięcia przedstawionego we wniosku. Z kolei, nie sposób nie zauważyć braków proceduralnych pojawiających się w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach, których prawidłowość kwestionuje Komisja Europejska, także w zakresie braku wymaganych opinii[16]. Tu jednak pojawia się istotne pytanie, czy specyfika i odrębność postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania prowadzonego na podstawie w ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala Instytucji Zarządzającej kwestionować prawidłowość decyzji administracyjnej. I w tej kwestii, zgodzić należy się z wyrokiem NSA z 14 czerwca 2010., i powiedzieć, że nie, choć nie sposób nie dostrzec braku spójności systemów prawnych – polskiego i unijnego.


[1] http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0D1406204D – (dostęp 11 IX 2014).

[2] http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/A09EC4B85E – (dostęp 11 IX 2014).

[3] Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Obecnie tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 1235 ze zm.

[4] Tak:  wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/ doc/0D1406204D.

[5] Tak:  wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/ doc/0D1406204D (dostęp 11 IX 2014).

[6] http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7C0D54CFE5 (dostęp 11 IX 2014).

[7] Tak:  wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/ doc/0D1406204D (dostęp 11 IX 2014).

[8] Tekst jedn. Dz. U. 2009,  nr 84,  poz. 712 ze zm.

[9] Por wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. I SA/ Sz 902/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C7BF2C67E4 (dostęp 11 IX 2014).

[10] Zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. I SA/Bk 394/10, http://www.orzeczenia-nsa.pl/wyrok/i-sa-bk-394-10,srodki_unijne,932663.html (dostęp 11 IX 2014).

[11] Opr. M. Mielcarek Ocena oddziaływania na środowisko – OOŚ (problemy – które trzeba rozwiązać), Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego, 24 marca 2009 r. http://dolnyslask.pl/upload/RPO/szkolenia/2009/090930_oos.pdf (dostęp 11 IX 2014).

[12] Wytyczne w zakresie postępowania w  sprawie oceny oddziaływania na  środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z  regionalnych programów operacyjnych, Regionalny Program Operacyjny Województwa Pomorskiego na lata 2007 -2013, dpr.pomorskie.eu/res/dpr/dokumenty/wytyczne_oos_michal_behnke.pp (dostęp 11 IX 2014).

[13] Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I SA/ Sz 431/11 , http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3B472A6926 (dostęp 11 IX 2014), wyrok WSA w Szczecinie z 23 lutego 2011 r., sygn. I SA/Sz 1012/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/74B46663DC (dostęp 11 IX 2014).

[14] Wyrok WSA W szczecinie z dnia 12 stycznia 2014 r., sygn. I SA/911/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5B05715F52 (dostęp 11 IX 2014).

[15] www.rpowp.wrotapodlasia.pl/…/cd81aff6bc897e127ff9c136eb0a7424.d. (dostęp 11 IX 2014).

[16] Zob. przypis 12.

Masz pytania?

SKONTAKTUJ SIĘ Z EKSPERTEM

Warning: Undefined variable $category in /home/users/gjip/public_html/gjw_new/wp-content/themes/GJW/single-blog.php on line 105
  • Paulina Meller-KmiecikRadca Prawny+48 669 66 44 99paulina.meller-kmiecik@gjw.pl